略論中央和特區的關係 —— 國家主權和高度自治 （清華大學法學院 王振民） The Relationship between the Hong Kong Government and the Central Government: State Sovereignty and High Degree of Autonomy Professor Wang Zhenmin Tsinghua University School of Law

考察中央與特區的關係，應該從政治和法律 兩個角度來進行。 中央與特別行政區的政治關係：主權國與其 領土的關係。中國作爲一個國際法上獨立自主 的國家，對香港特別行政區享有排他的、完整 的主權。香港特別行政區是中國不可分割的組 成部分。中國與香港的關係是國家整體與其組 成部分之間的關係，是主權國與一個享有高度 自治權的地方行政區域的關係。在政治上，主 權仍然是由中央政府行使，特別行政區實施高 度自治。

《香港特別行政區基本法》的一個 重要功能就是根據 “ 一國兩制 ” 的原則， 把中央與特區的這種政治關係法律化， 一方面賦予特區各種高度自治權，另 外一方面，《基本法》要明確規定體 現國家主權的內容，讓中央政府能夠 正常行使對特別行政區的政治主權。

一、 “ 高度自治 ” 的內容和界限 《基本法》 1990 年由全國人大通過後， “ 高度 自治 ” 就已經法律化，成爲一個法律概念。《基本 法》保障特別行政區享有的各種高度自治權。香 港特別行政區《基本法》第 2 條規定： “ 中華人民 共和國全國人民代表大會授權特別行政區依照本 法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法 權、獨立的司法權和終審權。 ” 《基本法》第 13 條第 3 款規定： “ 中央人民政府授權特別行政區依 照本法自行處理有關的對外事務。 ” 這些就是特別 行政區實行高度自治的法定內容。

《基本法》是授權法，是授予特區高度 自治權的法律。從立法內容來看，《基本 法》所賦予的高度自治權在不少方面超出 了任何一個國家的地方政府所能夠享有的 自治權力，中央已將實行高度自治所必需 的所有重要權力都已經通過基本法明確授 予了特別行政區。 這還不夠，《基本法》 第 20 條還規定：特別行政區可享有全國人 民代表大會和全國人民代表大會常務委員 會及中央人民政府授予的其他權力。

我們不僅要看到《基本法》授權的一面， 也要看到它限權的一面。《基本法》在授 權特區高度自治的同時，也爲高度自治設 定了法律上的界限，特別行政區所享有的 高度自治權以《基本法》明確授予的爲限， 《基本法》沒有明確授予特別行政區享有 的權力，特別行政區就沒有這些權力。特 區實行的是 “ 高度自治 ” ， 不是無限自治， 高度自治必須有《基本法》上的依據，超 出這些法定範圍就不再屬於高度自治的內 容。

《基本法》對特區高度自治設定範 圍和界限，不僅是對特區高度自治的 限制，而且也是對特區高度自治的法 律保障，只要是明文列舉出來由特區 實行高度自治的事項，中央就決不會 幹預。

二、國家主權在基本法中的體現：中 央依法行使的權力 《基本法》不僅明確規定了特區高度自治權的 內容和界限，而且也規定了不屬於特區高度自治、 體現國家主權、應該由中央行使的權力，中央能 夠在特區幹什麽事情也必須有明確的法律依據， 也就是《基本法》的依據。根據 “ 一國兩制 ” 的方 針，中央依法行使的職權主要有憲法性法律即 《基本法》的制定、解釋、修改權，國防權，外 交權，緊急狀態權，特區的創制權及其政府的組 織權、主要行政官員的任命權。

具體而言，中央對特別行政區享有的權力可以 分爲以下幾種情況，一是有些權力完全由中央直 接行使，如防務；二是有些權力歸中央行使，但 中央在行使這些權力時，充分吸收特別行政區的 參與，如中央對特別行政區行政長官的任命；三 是有些權力歸中央，但中央也授權特別行政區行 使，中央監督特區行使這些權力，如中央在外交 事務上有全權，但同時授權特別行政區以法定的 名義、方式自主處理對外經貿關係，中央對此實 施監督。四是有些權力歸特別行政區行使，中央 只行使監督權，例如立法權歸特別行政區行使， 中央只用備案的形式起監督作用。

上述這些權力就是《基本法》明確由中 央行使或者中央保留的權力，不屬於特區 高度自治的範圍，超出了高度自治的界限。 既然《基本法》賦予中央行使這些職權， 如果中央依法行使了這些職權，那就不能 說中央侵犯了特區的高度自治權，因爲本 來這些權力就不屬於高度自治的法定範圍， 而是法律明確授權中央行使的權力。

一個基本的法學原理是，侵權必須以權 利的存在爲前提，如果我們聲稱的一項權 利在法律上本來就不存在，在法律上有這 項權利的主體行使了其法定權利，我們怎 麽能說人家侵犯了我們的權利呢？ 從《基本法》對中央職權的規定來看， 中央的權力嚴格限制在維護國家主權和統 一所必須的範圍內，這些權力都是由國家 主權嚴格派生出來的，是國家政治主權的 法律體現。

三、中央和特區的關係與政治發展 認真研究《基本法》，我們發現關於特區政 治體制並不在《基本法》所明確列舉的高度自治 的範圍以內，屬於中央依法應該行使的權力。相 反，中央行使對特區政治體制改革最終決定權有 充分的《基本法》和憲法依據。中央並沒有在憲 法和《基本法》之外行使權力，只是嚴格依據憲 法《基本法》履行自己的憲制職責，並沒有侵犯 特區依據《基本法》享有的各項高度自治權，這 些高度自治權並沒有因爲全國人大常委會解釋基 本法、全國人大常委會對特區政制問題行使決定 權而發生絲毫改變。

四、中央對 “ 一國兩制 ” 和民主發展的 承諾沒有改變 在香港逐漸推行民主是中國一貫的主張。 中央對香港的民主承諾已經法律化，是不 會改變的。中國認真對待對香港的民主承 諾，在香港實行民主既是香港發展的需要， 也符合中國的國家利益。

結束語：全面準確理解、實施 “ 一國兩 制 ” 和《基本法》 通過《基本法》的制定和實施，需要達到兩 個目的，第一把 “ 一國 ” 法律化，把香港與祖國實 現統一的政治事實加以法律上的認可和保障。 《基本法》必須規定維護 “ 一國 ” 的內容，確保國 家主權。《基本法》可以說就是 “ 一國之法 ” 、 “ 主 權之法 ” 和 “ 統一之法 ” 。

第二，通過《基本法》的制定和實施，還要 落實 “ 兩制 ” ，使 “ 兩制 ” 法律化，確保在一國之內， 兩個不同的地方可以實行兩種不同的制度。根據 《基本法》，香港得以保持原有的資本主義制度 不變；而根據憲法和《基本法》，內地得以實行 社會主義制度。因此，《基本法》可謂維持 “ 兩制 ” 之法，是確保 “ 高度自治之法 ” 。 落實 “ 一國兩制 ” ，我們就要同時落實 “ 一國 ” 和 “ 兩制 ” 兩個方面，不能選擇性只落實其中一個方 面。實施《基本法》，也要實施兩個方面，既要 實施《基本法》規定的關於 “ 兩制 ” 、關於 “ 高度自 治 ” 的內容，也要實施《基本法》關於 “ 一國 ” 和國 家主權的規定。

此外，我們要創造性地研究、挖掘 “ 一國兩制 ” 的價值，充分利用 “ 一國兩制 ” 給我們帶來的各種 便利和好處，一方面讓港人真正感受到 “ 一國 ” 帶 來的好處，認識到 “ 一國 ” 不僅是祖國所需要的， 也是港人切身利益所在；另外一方面，讓祖國感 受到 “ 兩制 ” 的優勢，認識到保持 “ 兩制 ” 不僅是保持 香港繁榮穩定所需要的，而且也是祖國現代化建 設和改革開放所需要的，我們一定要保持 “ 兩制 ” 。 井水不犯河水，河水也不犯井水。維護國家 主權和保證特區高度自治、魚和熊掌可以、也必 須兼得，缺一不可。