Stability and change in public policymaking January, 2009

Goal: better understanding of the political system Goals: We use Kuhn and Allison to analyze “the system” Analyze public policy theories focusing on the political sphere Address the tension with Reut’s main concepts Main concepts in presentation: Serial thinking Parallel thinking Positive feedback הנושא של ההרצאה הוא תהליכים של יציבות ושינוי במגזר הציבורי. המטרה של ההרצאה היא ללמוד על שתי תיאוריות מרכזיות שעוסקות בתחום ולראות כיצד הן מתחברות לעולם הידע שלנו בראות שעוסק בתופעות הללו. Negative feedback Windows of opportunity Bounded rationality Incrementalism Punctuated equilibrium

Our understanding of the political system Short and unstable terms Fragmentation within all parts of the system System overloaded and responding to crises אנחנו יודעים שהמערכת הישראלית חסרת יציבות, יש בה פיצול בתוך המערכות המחוקקות והביצועית וישנם מעט תמריצים לחשיבה לטווח ארוך. אבל חלק מהמאפיינים הבעייתיים שלה, קיימים גם במערכות ציבוריות ופוליטיות אחרות בעולם: המערכת מוצפת במידע ונאלצת להגיב ולא ליזום ( לדוגמה: גלית כהן ממשרד הגנת הסביבה), אין תמריצים לחשיבה לטווח ארוך ושינויים: חוסר זמן, חשיבה פוליטית לטווח קצר, קושי בגיוס הון פוליטי, ואינרציה של המערכת. המכנה המשתף של כל המערכות הגדולות האלו הוא שכולם מורכבות מאנשים ומקובעי החלטות. מדיניות ציבורית עוסקת בהבנה של תהליכי החשיבה והאילוצים על מקבלי ההחלטות משום שאלה משפיעים במידה לא מבוטלת על היווצרות המאפיינים הללו. Lack of incentives for strategic long term thinking

Bounded rationality and incrementalism Criticism on rationality Bounded rationality Simon: people cannot deal with several problems at the same time Reliance on standard operating procedures lead towards Incrementalism רוב התיאוריות שעוסקות בניתוח מדיניות ציבורית ותהליכי קבלת ההחלטות צמחו מתוך הריאקציה לגישה הרציונאלית. זאת העלתה על נס את ההומו אקונומיקוס. אותו מקבל החלטות רציונלי תואר ככזה שיכול למפות זירת הבעיות שעומדות בפניו, להבין מהן ההשלכות הצפויות מכל החלטה ולגזור סדרי עדיפויות והחלטה ה"נכונה", על ידי מקסימיזציה של הבעיה. זה היה העולם של תורת המשחקים, של אינפורמציה מלאה, מילטון פרידמן ומכון ראנד של שנות ה-50. הרבה מהמאפיינים של המערכות הפוליטיות בארץ ובעולם נובעות מהעובדה שהאדם הוא לא "אדם כלכלי\רציונלי" טהור. אולי זה נשמע לכם ברור, אבל משנות 50-70 זו הייתה התיאוריה השלטת. מי שהיה הראשון שקרא תגר על הגישה הרציונלית היא הרברט סימון עם ה-Bounded Rationality. סימון קרא למקבל ההחלטות האיש הפרויידייני או אחכ אדמיניסטרטיב מן, על משקל האיש הכלכלי, אמנם רציונאליות קיימת בחלקים מסויימים של התהליך אבל מקבלי ההחלטות לא יכולים להתמודד עם מספר בעיות במקביל, להטיות משמעותיות Anchoring and adjustment availability and representativeness. התוצאה היא הסתמכות על פרקטיקטות חשיבה ידועות והתאמות קלות של המדיניות, הסתמכות על המערכת האוטומטיסטית של המוח בניגוד למערכת הרפלקטיבית, שינויים קלים שנקראים שינויים אינקרמינטלים. התיאוריה הזאת משמעותית כשההוגה המרכזי שלה זה Lindblum . הבעיה היחידה עם התיאוריה הזו הייתה שהיא לא עמדה במבחן המציאות בצורה מלאה לפחות. לצד שינויים קטנים והתאמות מחקרים רבים הראו שהמערכת הפוליטית גם נוטה לפרצי שינוי משמעותיים. PE מנסה בדיוק ליצור תיאוריה שמסבירה אתה הממצאים האמפיריים הללו, מערכת שהיא סטטית, נוטה לשמרנות ושינויים קטנים ולעיתים חווה פרצי שינוי משמעותיים בדמות שינויים Incrementalism “The basic problem with Incrementalism surfaced when it was tested empirically” Simon (1954) , Tversky and Kahnman (1974), Lindblum (1959), Thaler, Sunstein (2008) , Allison (1971)

stability and change – Punctuated Equilibrium PE argues such cycles characterize most political systems PE היא תיאוריה שמידלה את המאפיינים הללו של המערכת הציבורית באמצעות בחינה שלה התקציב הפדרלי שינויים בתקציב של ארצות הברית. שני הצירים בטבלה מראים אחוז שינוי במשך 50 השנים הפיסקליות, הטבלה מראה שישנו פיק מרכזי שתומך בגישה הרציונלית, "כתפיים" יחסית נמוכות המצביעות על כך ששינוי בינוני הוא יחסית נדיר בכל המערכות ופרצים משמעותיים של עליה של 160% בעיקר בתחום החיובי. עקומה נורמלית הייתה מרמזת על התפיסה האינקרמנטלית המובהבקת. True, Jones and Baumgartner,”punctuated Equilibrium Theory”

Parallel processing, stability and incrementalism Policy monopoly on Clean-Tech - - Policy monopoly on Holocaust survivors: experts, lobbyists, media Macro political arena - - המערכת לפי PE מחלוקת לשתי ספרות מרכזיות: האחת מורכבת ממערכת של תת מערכות או "מונפולי מדיניות" בנושא מסוים. והשנייה, המערכת המרכזית, הפוליטית שם נקבעת מהי אג'נדה שהמערכת הפוליטית מתעסקת בה- כלומר הנושא שמקבלי ההחלטות מפנים אליו תשומת לב. . מונופלי המדיניות הם למעשה מומחים, בעלי עניין בנושא מסויים, שלפי PE מציפים את המערכת בדרישות, תשומות ולחץ בלתי פוסק לקידום העניין. המערכת הפוליטית, בדומה לבני אדם לא יכולה להתעסק עם כל הדרישות של תת המערכות בצורה מיטבית והיא מתמודדת עם כולן במקביל, בדומה לבני אדם. התוצאה, קרי המדיניות הציבורית, שנמדדת במדד תוצאתי כגון תקציב, היא אינקרמטלית ושולית. אין הכוונה כאן ששום דבר לא זז, אלא התוצאה היא שינויים קטנים, התאמות במדיניות כתוצאה מהלחצים של תת המערכות.. אנו קוראים לתהליך האינטראקציה בין שתי המערכות כ-negative feedback כי הוא למעשה משמרת סטגנציה של המערכת ומעכבת שינויים גדולים. Policy monopoly on Agriculture Israel 15 True, Jones and Baumgartner “punctuated Equilibrium Theory”

Serial processing, positive feedback, punctuation When changes in circumstances could lead to majors changes in policy outcomes in the long run punctuation Policy monopoly on Clean-Tech Positive feedback Policy monopoly on Holocaust survivors - - Issue punctuates the equilibrium אבל לעיתים, המערכת מאתרת נושא אחד והוא הופך למושא תשומת הלב הבלעדית של המערכת הוא עולה למערכת הפוליטית העליונה, הוא נתפס באג'נדה של המערכת המרכזית. מערכת הדימויים ששלטה אז לגבי אותו נושא משתנה והוא הופך להיות נתפס כבעל דימוי אחר, שדורש טיפול. הנושא למעשה עוזב את רמת תת המערכת שנשלטת על ידי מונפולי המדיניות וקהילת המומחים שלו, ועולה לרמה הפוליטית. למעשה המערכת החלה לחשוב בצורה סדרתית ולא מקבילה, ויש PUNCTUATIONS. אז מתחיל להתרחש מה שהתיאוריה קוראת Positive feedback כלומר כשנושא נכנס לאג'נדה של המערכת הפוליטית ומקבל את מלוא תשומת הלב, שינוי קטן בנסיבות האובייקטיביות יכול לגרום לשינוי תוצאתי משמעותי לטווח הארוך, נניח שינוי תקציבי, שינוי מוסדי וכ'. השאלה היא איך באמת אותו נושא עולה לסדר היום והופך מנושא\אלטרנטיבה\ או סתם בעיה ל"אג'נדה" של ממש? אם הולכים לתאוריות של BR אז בעצם מה שקרה זה שההעדפות לא השתנו. השינוי האמיתי נעשה בקשב, - - Policy monopoly on Agriculture Israel 15 True, Jones and Baumgartner” punctuated Equilibrium Theory”

Windows of opportunity allow positive feedback Policy Stream Politics Stream Problem Stream התיאוריה של קינגדון מנסה להסביר את אותו הרגע שבו נושא עוזב את תת המערכת ועולה לרמת העליונה, הרמה הפוליטית. . הפרספקטיבה של קינגדון למערכת הפוליטית היא מאוד כאוטית ומתבססת על המודל של March and Olsen called the garbage can model . קינגדון טוען שבמערכת הציבורית ישנם שלושה זרמים: שמסתובבים באותו "פח זבל זבל מטאפורי". זרם הבעיות - public issues, brought to attention by indicators or events זרם המדיניות - proposals for change, proposed by policy entrepreneurs (policy soup) זרם הפוליטיקה - national mood, elections, parties pressure groups המודל מציע שבעיות מחפשות שם פתרונות, המדיניות מחפשת בעיה, והפוליטיקה מחפשת את דעת הקהל, ללא סדר וללא יד מכוונת. שלושת הזרמים מזינים וניזונים זה מזה ולא ניתן להגיד מי מתחיל מה. לפעמים ישנו רגע שבו שלושת הזרמים מתלכדים למה שמכונה חלון הזדמניוות או חלון בשלות. למעשה אז הבעיה מפסיקה להיות סתם בעיה והופכת להיות "אג'נדה" שמקבלי ההחלטות והיא עולה לסדר היום ומתחיל להיות פוטנציאל לPositive Feedbak. לדעת קינגדון להיווצרות החלון אחראים הרבה מזל, ולאו דווקא ניתן לצפות זאת. אנחנו בראות חשנו את זה הרבה פעמים מהצד של זרם המדיניות. המערכת הפוליטית בשלה לעיתים לקבל דברים ולעיתים לא, הבעיה יכולה להשתפר אבל דווקא הזרם הפוליטי יכול להחיות אותה ולהשפיע על עיצוב האג'נדה. Window of opportunity allows positive feedback Kingdon (1995)

Positive change in practice הדוגמה הבאה מתארת מצב של PE. רואים פה את ההתפתחות של מדדים שונים הקשורים לתופעות של אלימות בארצות הברית. האחד הוא אזכורים של התקשורת, השני הוא דיונים בקונגרס והשלישי הוא מדד שבוחן מהו אחוז האמריקנים שחושבים שבעיית הפשע היא הבעיה החשובה ביותר שניצבת בפני האומה. המעבר של האג'נדה מרמת תת המערכת למערכת הפדרלית ניתנת לזיהוי בעיגול. באותה תקופה היו גלים של אלימות ששטפו את הערים המרכזיות בארצות הברית. כפי שקינגדון מתארת זאת נוצר חלון הזדמנויות, ומדיניות הטיפול בפשע ברמה הפדרלית השתנתה באופן מהותי, דבר שבא לידי ביטוי בתקציבים לנושא. חשוב לשים לב שלא ניתן לאתר היכן בדיוק התחילה הבעיה; שלושת הזרמים: הפוליטי המדיניותי וזרם הבעיה שלובים זה לזה ומזינים זה את זה. גם אם לא ברור מהיכן התחילה הבעיה להתרומם ברור שהסיקור דחף לדיונים בקונגרס, שהביא לשינוי מדיניות משמעותי, שלאחריו ירד הנושא מסדר היום וחזר לתת המערכת שלו.

Summary (or let’s try to make it linear) Punctuated equilibrium Incrementalism Window of opportunity Parallel thinking Negative feedback Positive feedback Bounded Rationality

Points for discussion Punctuated Equilibrium and Kuhn’s paradigm shift? How does the window of opportunity relate to Heifetz’s terms? How can these theories help us do more effective ‘sensoring’? 1. PE doesn’t necessarily stem from exogenous events, but could be attributed to changes of attentiveness. How does this corresponds with Kuhn’s paradigm shift? 2. איך אפשר לקחת את מושג חלון ההזדמנויות של קינגדון, שממשיג את ההשפעה של המערכת הפוליטית, על האנרכיות שקיימת בה, על עולם ההשפעה של חפץ? במיוחד על התנאים לבצע עבודה הסתגלותית והבשלות של המערכת. 3. כיצד ההבנה על אופיה של המערכת, על יכולתה לנוע לעיתים בצורות של שינוי,

Bibliography Tversky Amos and Daniel Kahnman. “judgement under uncertainty:Heuristics and Baised.” Science185 (1974), 1124-31 Kingdon John. 1995. “Agendas, Alternatives and Public Policies”. 2nd ed. Boston. Simon, Herbert, A. 1957 “Models of Man.”New York: willie. Lindeblom, Charles. 1959 “The science of Muddling Through.” Public Administration Review 1959. 79-88. James, L. True, Bryan, D. Jones, and Frank baumgartner. 2006 “ Punctuated Equilibrium Theory – Explaining Change and Stability in In P. Sabatier Theories of the Policy Process, 1999